转载自：国家统计局 2012.11：科研院所改制后的问题及出路——以某研究院改企为例（周新军）
内容摘要：本文以某研究院改制为案例，分析了改制后存在的问题，通过现象的解剖寻求解决问题的出路。本文的结论认为，由于改制后科研院所工作重心和发展方向的转移，在提高经济效益的同时，忽视了科研体制机制的创新和学术成果的管理创新；加上外部监管制度的缺失，研究院的科研能力和学术水平正日趋弱化。研究院在强化企业特色的同时，也正在丢弃自身的研究特色。解决这一问题的总体思路是，强化对研究院科研能力和学术水平的考核和监管，根据创新能力高低和学术水平的状况确定相应的配套制度建设，优化资源配置，实现经济效应与社会效应共赢，应用研究与基础研究共同兴旺的发展目标。
关键词：科研院所；改制；行政干预；评价标准；资源配置
1985年以来我国科研院所改革主要集中在两个方面，一是改革科研院所拨款制度，将原来按人头划拨的事业费减少到1/3，剩下的2/3改为课题费，由科研单位通过申报课题进行竞争；二是推动应用开发类科研机构转制为企业，推进技术市场建设和科技创新。改革的初衷主要有两点，一是调动科研院所及其工作人员的积极性，二是不断增强企业在技术创新中的主体地位。但从实际效果来看，距离改革的初衷还存在比较大的差距。尽管改革取得了一定的成效，但存在的问题也十分突出，尤其是改企的科研单位。本文以某研究院改企为例，分析改制后存在的问题，其中有一些问题具有个性化特征，有些问题则具有普遍性特征。对这些问题进行探讨，并寻求解决问题的对策思路，有利于完善现有的科研管理体制，深化科研院所的下一步改革。
一、改制背景及成就论
某研究院成立于20世纪50年代初，是我国某行业唯一的多学科、多专业的综合性研究单位，是直属于某部委的事业单位，主要业务范围定位为立足其行业领域，开展重大、关键技术攻关与试验研究。建院以来，曾涌现出几位在国内外有深远影响的资深院士和一批有发展潜力的科研人员。研究院先后成立了研究生院和博士后流动站，拥有一级学科博士学位授予权，以及博士后流动站、博士学位授予点和硕士学位授予点。2002年研究院由事业单位转制为大型科技企业，仍然维持与某部委的直属关系。研究院下属单位有研究所、研究中心及咨询公司等，研究所及中心转为实际的经营单位，与各类公司共同具体承担研究院分配的经营指标。近年来研究院在某些领域的科研水平得到比较大的提升，自主创新能力也得到比较大的增强。经济效益得到显著改观，2011年全院营业收入达到了近80亿元，是改制前的8倍，职工收入水平得到了明显改观。这些成绩的取得一方面得益于体制改革所带来的动力和活力，另一方面也得益于近年来所处行业迎来的快速发展的良机。
二、改制后存在的问题
尽管改制取得了比较明显的成效，但由于改革方案过于侧重企业的经济效益、人员身份的转换和激励机制，相应缺乏对科研管理创新、科研学术成果考核以及科研人员贡献的准确评价，造成了重经济效益和应用型研究、轻社会效益和基础研究的片面发展格局。改制后存在着诸多问题，影响了研究院的科技创新能力、人才培养，整个研究氛围发生了偏移，研究能力受到很大程度的削弱。尤其是在体制机制上，由于改革的不彻底，研究院的行政色彩更加强化。一方面，名为企业，但实际上其并不独立；另一方面，名为研究院，但实为企业。这种体制机制的矛盾已成为研究院可持续发展的障碍。
（一）科研管理体制行政化色彩进一步强化
研究院改制前虽然存在着一定的行政性干预，但由于事业单位拨款方式和拨款额度是确定的和刚性的，在经费来源上受上级主管部门的管制十分有限，也就是说上级主管部门无论情愿与否，都必须按照规定给研究院拨款。研究院在不违背部委大的指导性原则前提下，拥有较大的自主权，可根据自身发展和行业需求进行科研创新，形成一批有影响力的成果。改制后，事业费全部改为课题费，且需要通过多家单位的竞争才能获得，这样研究院的经费来源变得不确定。在不确定性的情形下，实际掌握课题经费权的主管部门控制着研究院的经济命脉，无形中强化了对研究院的行政干预。在失去透明度和监管体制下，这种行政性干预逐渐演变为少数领导获取学术资本和进行灰色交易的手段。
一是对课题的行政干预。课题立项需经上级主管部门领导认同方可获得通过。立项后，项目研究须在部委相关职能部门领导或由其指派的人员具体指导下进行，甚至有的课题干脆由他们出任课题主持人。研究项目结题评审须经主要部委职能部门领导组成的专家组进行评审认定，才能获准通过。行政干预的结果一方面造成部委很多在研项目要求实用性，甚至要求是具体的操作方案。这种管理体制导致科研过程中实践指导理论，很多科研项目也变身为工作项目，科研报告随之变成工作报告。结果造成了很多低水平的重复劳动，浪费了科研经费。另一方面造成了部委职能部门与研究院科研工作的错位，职能部门承担了某些研究任务，而研究院则相应地承担了部委的一些职能工作，扮演了秘书机构的部分角色。
二是对科技奖项的干预，使得评奖逐步失真。由于行政直接或间接的干预，导致奖项的评选逐步失真。目前有一个不成文的潜规则，报奖项目必须有部委相关职能部门的领导参加且排名要最靠前，项目才有可能评上。在这样的潜规则下，每年的科技奖项评选，部委职能部门担任课题主持人的领导有不少参与其中。评委会为平衡各方利益关系，通常依据领导职务的高低进行奖项的评级，评奖最终演变成“凭”领导，特等奖、一等奖几乎被他们所在的课题组所囊括。项目本身的科研价值得不到有效体现。
三是对高层次科研人才选拔的干预。首先是院士及国家级突出贡献的人选逐渐被行政权力所垄断。近10余年来，该行业系统院士荣誉的获得者基本上都是部委机关业务管理部门的高官，研究院几乎无人问鼎。而申报的渠道则来源于研究院，这些领导往往通过兼职教授的身份进入院士候选人名单。国务院特殊津贴专家也有较大比例是部机关领导或其他行政层面的领导。这种体制刺激了一些领导对评奖、职称、学术专著等的热衷，他们以课题费和领导岗位资源的掌控为交换条件，激励科研人员努力为其工作。这种体制带来的后果是，上行下效，以至于每一个层面的相关荣誉也都具有浓厚的行政色彩。
（二）科研项目获取中的不公平竞争和违规操作日趋严重
应该说，通过竞争获取科研项目的改革初衷是正确的，但实践层面的很多竞争早已演变为一种不正当竞争。在该研究院，目前获取科研项目主要通过以下几种方式实现：
1.与部委相关职能部门领导建立紧密的人际关系。科研项目的获得往往是人脉关系重于科研实力。目前该行业系统的科研项目有一部分是由部委相关部门直接拍板，委托有关科研单位完成，有一部分通过招标形式。直接拍板的项目更多地要凭人脉关系，研究单位会想尽各种手段争取这些项目。实际上，那些通过招投标的项目也被各种潜规则所左右，最后还得凭人脉关系，甚至是一些灰色交易。最常用的公开手段是研究院派人去部委助勤，名为沟通，实为职能部门减轻任务以换取课题支持。部委助勤现象非常普遍。
2.与握有项目掌控权的领导进行关联交易。比如，领导给项目，研究单位为领导著书立说，为其读研提供方便，邀请担任项目主持人和兼职教授，甚至为其评定最高级别的荣誉职务，如院士和国务院特殊津贴专家提供专业学术资本等。
3.邀请领导参与课题的研讨或结题评审会，直接让其取得费用。有的单位为了获取项目，甚至不惜进行违规操作。比如，为领导的社会活动提供经费支持，报销工作以外的花销等。
（三）研究能力呈弱化趋势，研究氛围日趋淡化
改制后研究院科研创新能力总体上呈弱化趋势，在体现研究水平的几个主要点上均有表现：
1.科技项目含金量大大降低，国外内影响力逐渐减弱。尽管研究院近年来承担的科研项目数量增加不少，但真正能够在国内外产生重大影响的微乎其微。所在行业的核心技术主要依靠对外引进。
2.申报获批的国家自然科学基金项目微乎其微，几乎接近空白。据公布的数据，整个“十一五”期间，全院承担的国家自然科学基金项目只有2项。
3.学术成果偏少，出版的专著和发表的学术论文不仅影响力欠缺，而且数量也有限。不仅国内外相关领域的重要期刊上难以见到该院的文章，即便在本行业一流期刊上也难见其影。研究人员绝大部分文章均发表在本院或本所的刊物上，且大部分仅仅是为了应付评职称之用。也正因为如此，近年来该院推荐的院士候选人基本上在第一轮即被淘汰。
造成上述现象的主要原因有以下两点：一是科研管理体制的行政干预，造成了研究院自主创新能力很难得到应有的发挥，研究重点逐渐偏离了高水平的前沿阵地，很多科研项目缺乏前瞻性和战略视角。二是改制后生存问题成为研究院的第一要务。院所领导的科研指导思想发生了重大变化，都将经济效益视为全部工作的重心，所有业务都围绕怎么赚钱来进行，甚至连院内刊物也规定了创收任务。过分强调经济效应，使研究院的发展方向、管理模式、工作方式、考评机制和分配方式发生了根本性改变。尤其是重过程轻结果，重效益轻学术，排斥专著、学术论文等指标的价值取向，导致科研人员没有动力从事基础研究，追求的是如何拿到课题并尽快完成评审，兑现经费。
（四）科研管理制度不完善，学术评价标准缺失
与研究院行政色彩浓厚相对应的是科研管理制度的不完善，包括三个方面：一是部委对研究院缺乏宏观上的科学管理。首先是科研管理缺乏科学性，重复立项、随意立项比较普遍。对课题申报人的资格、课题评审的标准缺乏制度性的规定，全凭主观评判。结果是申报课题主要凭关系，课题主持主要凭职位，课题组成员主要凭指令，课题报告主要凭技巧，课题验收全走过场。其次是部委对研究院的考核只有经济效益方面的指标，对科研成果并没有硬性考核任务，更缺乏对其研究创新能力的系统评价指标。二是从国家层面来看，相关部门缺乏对研究院学术考核监督机制。比如，对研究生院和学术期刊的考核。三是研究院自身缺乏完善的科研管理制度。研究院目前对下属单位也只有经济效益方面的指标考核，而缺乏对科研成果量化的评价指标体系，导致院聘专家、学术带头人、研究生导师选拔制度简单，入选门槛过低，难以起到应有的带领作用，很大程度上成为摆设或获取高待遇的奖赏。
前两个方面属于外部因素，管控上的缺失导致研究院科研体制创新缺乏压力和动力；后一个内部因素则使得研究院逐渐失去了研究本色，而蜕变成一个实实在在的创收型企业。
（五）科研态度浮躁，“搭便车”现象严重
改企后，研究院工作重点、评价体系、激励机制和价值观等方面的变化对科研氛围造成了很大的冲击和影响。院所领导主要时间忙于应酬，把更多精力放在打造各方关系和拉项目上；科研人员无心治学，很多精力都被卷入多项所谓的课题研究中，忙于完成各项任务。由此造成十分严重的“搭便车”现象。各级领导成为“搭便车”的常客，尤其是科技奖项的评选，主要包括：课题“搭便车”、发表论文“搭便车”和获奖“搭便车”。
（六）职称评定失去规范，变形走样
该院具有副高职及以下职称评定资格，正高职称则需报部委，由于部委的正高级专家大多集中在该院，因此，该院实际上拥有正高职称评定资格。研究院改企后尽管职称并不与报酬直接挂钩，但由于仍与个人的福利紧密相关，仍然是很多人追逐的目标。在行政干预和以经济效益为根本出发点的环境中，职称评定早已失去规范，改制前以学术为导向的评价标准实际上已自动废弃。领导认可、是否获奖、能否带来经济价值成为职称评定的风向标，并由此设定程序和游戏规则，形成了比较大的制度性漏洞。其带来的直接后果是人为地降低评职标准，使评职无法实现优胜劣汰，优中选优，助长了不正之风，必然会出现一些怪现象：博士后评不过本科，内行评不过外行。一个很客观的事实是，很多研究员竟然没有专著，仅有的几篇论文也是在院所刊物上发表，更谈不上在某一领域有突出的学术贡献。与此相连的是，院所学术刊物变身为评职称的阵地。这种评职制度伤害了科研人员从事基础研究和潜心求学的积极性，不利于引进和留住高级人才。
三、改革方向
研究院现存的问题将会对未来发展构成极大的潜在威胁，成为可持续发展的一大障碍。近年来研究院取得的绩效实际上掩盖了这一隐患，因为这些成绩主要得益于所处行业超大规模的基础设施建设投资，凭借行业垄断地位该院获取了大量项目，并非主要依靠本身的竞争实力，实际上可以看成是阶段性偶然因素所为。根据国外同行业的经验，一旦大规模的投资建设过后，很快将进入长时间的消停期，研究院所处的行业环境将会发生巨大变化。在这种情形下，研究院出路将何在？显然，如何发挥自己的优势，形成真正的科技创新竞争力，是应对未来不利因素的根本出路。由于所在行业系统涉及多个专业领域，技术性强，因此提升行业技术的研发能力和基础理论研究水平，显得十分重要和关键，这样既能稳固行业局部市场，又能参与国内竞争，甚至放眼世界市场。为此，必须改革现行的行政干预强烈、单纯以经济效益为导向的科研体制，建立以学术评价为基础、以经济效益和社会效益为导向的科研管理体制，既实现科研单位的经济效益，又确保科研单位的研究能力和学术水平。主要改革内容包括：
1.科研机构“去行政化”改革。一是改革研究院的归口管理。研究院既然改企了，就不能只改制，不改归属。应将研究院归口国资委进行管理，使其成为真正意义上的企业。国资委负责对研究院进行绩效考核，部委只对研究院进行行业性指导和管理，通过课题立项和评审，引导研究院的科研方向，提高研究院的研究能力。二是部委应完善科研管理制度。明确规定部委职能部门人员不能担任课题主持人和课题组成员，更不能以课题组名义参与各类评奖。三是部委相关职能部门领导不再参加课题评审，避免领导意志影响课题评审结果等。通过这些制度的完善，杜绝部委与研究院之间的关联交易。
2.改革高尖端人才推荐和评选制度。高尖端人才主要包括：两院院士、国务院特殊津贴专家以及国家级专家等。应制定相关规定，明确行政部门的领导、与课题经费来源有关的领导不能申报，同时严格规定不能以研究院的兼职身份申报。改革后，可有效根除部分领导借助手中的行政权力，热衷于参评各类科技奖项、让下属单位科研人员帮其著书立说的体制弊端，使真正作出科技贡献的科研人员有机会得到应有的荣誉，调动科研人员的积极性。
3.改革科研成果评价制度。一是延长行业科技奖项评奖年限，从目前一年一评改为二年一评；二是评价导向从以内部评价为主向以外部第三方评价为主转变；三是严格参评人员范围，非课题组成员、上级单位领导、课题管理部门有关人员和领导不能参评，杜绝“搭便车”行为，防止领导利用影响力干预评奖结果；四是严格评奖程序和评分细则。评奖分值和获奖理由必须进行公示，并接受社会监督。对不合理的奖项应予取消，对申述合理的项目进行复查。评分细则应体现科技创新含量和学术水平。
4.改革职称评定制度。第一，对研究单位的学术水平进行评定，根据评定结果，确定评级资格。规模以上研究单位最高拥有评定副高权限，正高级职称评定应委托社会第三方进行评定。比如，工程类可委托中国科学院或工程院按照其标准进行评定，软科学可委托中国社会科学院按其标准进行评定。改变研究单位自评正高职的制度，弱化院内循环，达到真正提高科研能力和学术水平的目的。院内评定的副高职称数量上应保持合理的比例，实行优中选优。第二，根据岗位性质，严格职评申报类型。以应用型研究为主的岗位申报工程系列，以基础科学为主的岗位申报研究系列，党务部门申报政工系列，编辑部门申报出版系列。第三，建立各系列的评职标准。应用型研究侧重研究的科技含量，以及所产生的经济效益。基础理论研究侧重研究的学术水平，包括论著、论文和获奖，以及在同行业中的社会影响。第四，建立评分细则，严格评审程序，防止走过场，复杂问题简单化。对职称评定的细项根据重要性确定阶梯式的分值，评委应对每位申报人各项能力进行评分。评审委员会根据总分确定最后获评人员，改变目前一票定结果的现状。第五，对评职结果和获评理由进行公示，接受社会监督。允许落选者进行合理申述，并对评审进行复核。
5.改革课题经费管理制度。保留或提高科研院所稳定性科研经费来源及比例，相应降低竞争性项目经费比例。在后者的管理上要进行深化改革。可参照国家自然科学基金和社会科学基金的办法，实行面上项目、重点项目和重大项目申报，防止把工作项目列为科研项目。提高项目支持金额，改变目前课题资金分散的状况。项目评审突出强调并注重申报人的相关科研经历、学术背景以及对课题的解决思路和研究方案的可行性分析。招投标过程需公开透明，对中标结果及时进行公示。改变靠关系拉项目、无任何研究背景和实践经验的人担任课题负责人或参与课题研究的现象。改革课题评审制度，建立评价标准，包括课题组成员的参与度、阶段性成果、课题报告技术创新含量、履行合同条款程度等，防止简单的汇报。
6.强化国家对研究院所学术水平的考核与监督。国家有关部门应定期对科研院所的研究能力进行全方位的监测和考核。对不达标的单位，应取消相应部分的资源保留权。如对研究生培养状况、导师学术水平等情况进行综合评定，如不能达标，应取消研究生院建院资格；加强对学术期刊的评价，按照科研院所的学术水平和科研能力确定期刊办刊规模，合理增减期刊数量，以促进期刊改革，以此带动学术水平的提升。
四、结论
科研院所的改革具有特殊性，其改革最终目的是通过制度的完善，调动科研人员从事科研工作的积极性，增强创新能力，推动科研成果转化，以此实现经济效益和社会效益的共同提升。尤其重要的是，科研院所还担负着国家科技创新的重任，其创新成果应体现在国内外的技术先进性上。改制后科研院所的科研特色不是削弱，而是应得到加强。因此，科研单位的改革不是简单地一改了之，将其变成普通商业化的企业，推向市场。为此，深化改革方案应该明确对科研院所科研能力的考核目标。针对一些科研能力平平的转制单位，应将其进一步转制为咨询类企业，并将其学术资源（包括研究生院招生培养权、学术期刊主办权和职称评定权等）进行剥离，优化配置到有实力的科研院所。通过深化改革，真正实现科研院所通过科技创新提升竞争力，服务社会，创造经济价值，引领科技进步，建设知识型社会的目标。
作者简介：
周新军，男，管理学博士，现为中国发展战略学研究会企业战略专家委员会高级经济师，副秘书长。